Чужие здесь не заправляют: введут ли в Украине квоты на импортный бензин

Предварительный юридический анализ предпосылок, исторических аналогий и возможных последствий введения квот на импорт нефтепродуктов, инициированное «Укртатнафтой».

В то время как крупные сети АЗС, реализующие преимущественно импортное топливо, еще не успели очнуться от крупнейших в отрасли штрафов, наложенных в конце 2016 года Антимонопольным комитетом, их поджидает еще один неприятный сюрприз. ПАО «Укртатнафта» обратилось в Министерство экономического развития и торговли (МЭРТ) с заявлением о проведении специального расследования в отношении импорта бензинов и дизельного топлива, о чем стало известно в конце марта. Цель – квотирование импорта нефтепродуктов, поступающих на украинский рынок. Специалисты адвокатского объединения Arzinger специально для Mind проанализировали предпосылки такого шага и тот исторический опыт, который Украина уже имеет в решении подобных споров. А также то, действительно ли подобные ограничения способны защитить интересы отечественного потребителя.

В чем дело? Требования ПАО «Укртатнафта» заключаются в трехэтапном (с мая по октябрь нынешнего года) введении квот на беспошлинный импорт бензинов в зависимости от страны происхождения. Так, на топливо из России и Беларуси предполагается ввести ограничения в размере 50% (с последующим снижением до 30%) объема украинского рынка; для бензинов, поступающих с территории других стран – 30%. Аналогичный режим квотирования по тем же ставкам и источникам происхождения предлагается внедрить и для дизельного топлива.

Импортируемые объемы топлива свыше установленных квот предлагается обложить заградительной пошлиной в размере 29,3% от таможенной стоимости для бензинов и 30,7% – для дизеля.

По мнению «Укртатнафты», протекция государства необходима, поскольку возрастающий импорт бензинов и дизельного топлива, который на сегодня составляет около 60-80% объема украинского рынка, не позволяет восстановить отечественную нефтепереработку. А постепенное снижение зависимости Украины от импортных энергоресурсов отвечает национальным интересам государства.

При чем здесь ВТО? Процедура проведения торговых спецрасследований в отношении возрастающего импорта регулируется Законом Украины «О применении специальных мер касательно импорта в Украину» с учетом международных торговых соглашений, стороной которых является Украина, а также правилами и практикой Всемирной торговой организации (ВТО), членом которой Украина является с 2008 года.

Таким образом, Межведомственная комиссия по международной торговле (МКМТ) как специальный орган, уполномоченный на возбуждение торговых расследований и принятие соответствующих решений, в своей деятельности обязана руководствоваться принципами и подходами, которые сложились в системе рассмотрения международных торговых споров в рамках ВТО.

Проведение любых торговых расследований национальными органами членов ВТО тщательно мониторится этой организацией. Более того, решение МКМТ о введении защитных торговых мер в интересах отечественного производителя может быть в дальнейшем обжаловано заинтересованной стороной («пострадавшей» страной экспорта в Украину) в рамках органов ВТО.

А был ли уже подобный опыт? Сегодняшняя инициатива представителей отечественной нефтепереработки ввести протекционистские меры от импортного топлива является далеко не первой попыткой в новейшей истории Украины.

Так, в декабре 2011 года МКМТ прекратила без применения специальных защитных мер ранее начатое спецрасследование в отношении бензинов, дизельного топлива и некоторых других продуктов нефтепереработки. В своем сообщении Комиссия указала, что импорт нефтепродуктов не осуществлялся в тех объемах, которые причинили или могли причинить существенный вред отечественным производителям. Кроме того, национальные интересы Украины не требуют применения к такому импорту специальных защитных мер. 

После провалившейся попытки ввести специальные защитные меры, в 2013 последовала попытка начать антисубсидиционное расследование в отношении нефтепродуктов из Беларуси. МКМТ отказалась даже начинать данное расследование, учитывая, что для начала расследования предоставленных доказательств было недостаточно. Кроме того, МКМТ приняла во внимание существующие на то время проблемные вопросы с поставкой в Украину сырой нефти, а также отсутствие поддержки таких мер со стороны крупнейших нефтеперерабатывающих предприятий страны.

Эти прецеденты могут существенно повлиять на последующее рассмотрение заявления ПАО «Укртатнафта». В то же время, в украинской практике существуют и негативные примеры проведения спецрасследований, получившие широкую мировую огласку и вошедшие в учебники по торговому праву.

Украинские «грабли» – кейс автопрома. Наиболее резонансный пример касается расследования и последующего решения МКМТ, принятого в апреле 2013 года, о введении специальных пошлин в отношении импортных автомобилей независимо от страны происхождения товара сроком на три года.

Данное расследование было проведено Украиной с множеством нарушений международных правил и принципов ВТО. Оно критиковалось США и ЕС, а впоследствии было обжаловано в рамках органов ВТО Японией как одной из заинтересованных стран.

По результатам рассмотрения данного дела специальной панелью арбитров при ВТО, был установлен ряд нарушений международных соглашений, стороной которых является Украина, при принятии Комиссией своего решения. Украина не обжаловала вывод панели арбитров в апелляционном порядке, и, учитывая существенное международное давление, МКМТ в 2015 году добровольно отменила введение пошлин в отношении импортного автопрома.

Среди прочего, во время пересмотра кейса автопрома панелью арбитров при ВТО, Украине напомнили основные подходы, которые касаются правовых стандартов проведения специальных торговых расследований, а именно:

• При рассмотрении фактов возрастающего импорта нужно доказать, что такой рост в недавнем времени был неожиданным, резким и значительным. Этот стандарт доказывания четко отражает основную концепцию и идеологию, которая заложена в международном торговом праве – специальные защитные меры являются чрезвычайными мерами защиты, которые вводятся в исключительных случаях «непредвиденного развития» (критического и угрожающего возрастания импорта).  
• Вред (или потенциальный вред) национальному производителю не должен приписываться импорту, если есть другие факторы, препятствующие развитию отечественного производства. Например, вряд ли возможно обвинять импорт в отсутствии инвестиций со стороны собственников в модернизацию устаревшего оборудования и активов, в низкой инвестиционной привлекательности отрасли, учитывая глобальные тренды, и т.п. 

Что происходит сейчас? До появления «кейса автопрома» среди отечественных производителей часто бытовало мнение, что процедура специальных расследований – наиболее легкий путь к тому, чтобы перекрыть одним махом импорт конкурирующего товара сразу по всем каналам. А стандарты доказывания якобы наиболее низкие в сравнении со смежными антидемпинговыми и антисубсидиционными расследованиями. В то же время, как показала практика, это далеко не так.

Международный резонанс, который вызвало «дело автопрома», на некоторое время действительно снизило юридическую привлекательность инструмента специальных расследований. Однако за последние 2-3 года, как показывает практика МКМТ, «спрос» на спецрасследования снова вырос – в 2016 году Комиссия приняла решение о введении специальных мер в отношении импорта в Украину гибких пористых плит, блоков и листов с полиуретана, а в 2017 году начато специальное расследование в отношении импорта серной кислоты и олеума.

Учитываются ли на сегодня предыдущие «шишки», полученные МКМТ в кейсе автопрома – вопрос открытый.

Еще одним трендом в торговых расследованиях, который возник на фоне военного и политического противостояния Украины и России – большинство последних кейсов и расследований так или иначе касаются ограничений импорта из РФ.

На необходимость сокращения зависимости от российских нефтепродуктов ссылается и ПАО «Укртатнафта» – и, очевидно, это важный фактор, который может повлиять на дальнейшую позицию МКМТ в данном деле. 

Также на сегодня все больше крепнет позиция потребителя в торговых расследованиях – его мнение может иметь существенное влияние на окончательное решение. А учитывая громадную социальную важность рынка нефтепродуктов – любой ценовой всплеск на заправках как результат возможного введения квот и заградительных пошлин на импортное топливо, а также последующее неизбежное повышение цен на топливо отечественных производителей как результат возросшего спроса – может повлечь серьезные социальные и экономические потрясения в стране.

Чего ждать дальше? Учитывая изложенное, можно резюмировать, что процедура проведения специального расследования, при объективном и правильном подходе со стороны регуляторов, требует высочайших юридических стандартов доказывания и грамотной правовой балансировки интересов множества участников. А исходя из существующих правовых прецедентов и фактического положения вещей на рынке – вряд ли является панацеей и адекватным решением существующих объективных проблем в отечественной нефтеперерабатывающей отрасли.

Пока же у Комиссии есть 30 дней с момента получения заявления ПАО «Укртатнафта», чтобы рассмотреть вопрос и принять решении о наличии или отсутствии достаточных оснований для проведения специального расследования.