Голова АМКУ Павло Кириленко: «Ринок пального в Україні є конкурентним»

Ціни зростають, а отже погляди суспільства й політиків спрямовані на Антимонопольний комітет, від якого вимагають «крові». Але наразі маємо певну аномалію: комітет замість встановлення гільйотини занурився у вивчення ситуації і видав несподівану базу про функціонування й особливості роботи паливного ринку на сучасному етапі.

Як зустрічав паливну кризу 2022 року, про що не встиг сказати у Верховній Раді, чи є синхронне плавання ОККО й WOG порушенням і як сприймати управління цінами «Укрнафти» з боку уряду, говоримо з головою Антимонопольного комітету України Павлом Кириленком, який одразу погодився на зустріч і навіть не вимагав попередньо надіслати запитання, що також є певною аномалією для чиновників.

— У контексті поточної кризи на ринку пального хотілось би для початку згадати про ваш досвід зіткнення з першою й найглибшою кризою, яка спостерігалась після початку широкомасштабного вторгнення. Ви саме були головою Донецької ОВА, тобто фактично на передньому краї. А тут ще й проблеми з пальним. Як ви тоді вирішували це питання? Бо якщо у «мирних» регіонах не було пального, то що вже казати про охочих везти його на Донеччину...

У квітні-травні 2022 року ситуація була дуже складною. Логістика була критично складною. Фактично єдиний маршрут на Донеччину проходив через Дніпропетровську область — трасою «Павлоград–Покровськ». Траса «Київ–Харків–Довжанський» не працювала, Лиман і Святогірськ були окуповані.

Я зв’язався з міністром економіки Юлією Свириденко, також був на зв’язку з Олександром Кубраковим. Тоді спрацювали дуже оперативно.

Залізниця допомогла: критично необхідні обсяги пального доставили, і це було доволі складною операцією. Ми швидко сформували необхідний резерв пального, потрібного для оборони області й евакуації цивільного населення: на Донеччині на той час перебувало близько 1,5 млн людей.  

До речі, уже тоді відбувалися удари навіть по невеликих місцях зберігання пального, хоча дронова активність ще не була такою, як зараз.

— Коли дорожчає пальне, завжди починаються заяви про «монополію», «змови» на ринку пального. Як ви оцінюєте стан цього ринку? Він конкурентний?

Ринок пального в Україні є конкурентним. Немає підстав казати про зловживання монопольним становищем будь-ким з учасників. Бо немає гравця, який би таке становище мав.

Так, є десятки операторів АЗС, з них великих гравців — три, зараз формується четвертий, зокрема національна компанія. Але при цьому ринок залишається конкурентним, діє вільне ціноутворення, державного регулювання цін немає.

Причини зміни цін проаналізовані, вони зрозумілі Антимонопольному комітету. Тому казати про монополію неправильно і непрофесійно. Про ознаки ж змови варто говорити більш предметно.

— Я дивився трансляцію вашого виступу у парламенті. Початок був дуже цікавим, але через регламент виступ перервали. Що ви не встигли сказати?

Ключове, що я хотів донести, — це причинно-наслідковий зв’язок: які фактори призвели до зростання цін і чому «старі залишки» пального не реалізовувалися за старими цінами. На жаль, через регламент я не встиг озвучити більшість цих аргументів.

Комітет оперативно отримав інформацію, аналіз якої свідчить про наявність  факторів, які могли вплинути на зростання цін. Якщо окреслити коротко, то, як зазначають оператори АЗС, ціна реалізації пального має забезпечити можливість закупівлі необхідного обсягу нового ресурсу за вже новою, збільшеною, ціною. Якщо продавати залишки за старими цінами, це не дасть змоги закупити нові аналогічні обсяги, і виникне дефіцит.

Водночас після 28 лютого закордонні постачальники почали скорочувати обсяги — спочатку на третину, потім ще більше. У результаті окремі мережі були за крок до того, щоб отримувати лише близько половини від законтрактованого, що створювало ризики дефіциту, хоча бізнес про це публічно майже не казав.

Паралельно почали зростати тарифи на транспортування, постачальники майже повністю перейшли на повну передоплату. Якщо 2022 року головною проблемою була логістика, то зараз — доступність ресурсу: країни ЄС насамперед забезпечують власні ринки, а Україна забезпечується пальним уже після покриття внутрішнього попиту країн ЄС.

Я не адвокатую роздрібні мережі, але якщо продавати дешевше, ніж коштує нова закупівля, ресурс швидко закінчиться. І тоді виникає потреба балансувати між рівнем цін і стабільною наявністю пального на ринку. У врегулюванні цієї кризи важливою є роль уряду: всі учасники ринку підтверджують, що саме завдяки втручанню особисто прем’єрки і міністра енергетики питання дефіциту наразі зняте.

— У вас дуже ґрунтовна позиція, ви справді добре підготувалися. Але всі розуміють суспільний запит: треба когось покарати. Як ви будутете балансувати між об’єктивною позицією і суспільним запитом?

Я дуже чітко відчув цей суспільний запит. Часто все зводиться до двох питань: чи призведе відкрита нами справа до зниження цін, і коли, умовно кажучи, буде знайдено винного.

Я намагаюся пояснювати максимально відверто. Ринок має конкурентну структуру, діє вільне ціноутворення, держава не втручається. Тому сама собою справа, яку відкрив Антимонопольний комітет, не означає, що хтось уже винний або що комітет має механізм просто адміністративно змусити ринок знизити ціни.

На такому ринку комітет може аналізувати ситуацію за двома основними напрямами. Перший —  зловживання монопольним становищем, але в такому разі така кваліфікація апріорі не підходить, бо монополіста на цьому ринку немає. Другий  — це антиконкурентні узгоджені дії. І тут питання вже тонше: ми бачимо, що учасники ринку майже одночасно підняли ціни, але сам собою цей факт не достатній для висновку про наявність змови. Необхідно дослідити, чи були між ними домовленості щодо самої поведінки, щодо часу підвищення цін, щодо розміру підвищення. При цьому потрібно визнавати очевидне: у різних операторів різні логістичні маршрути, різна структура витрат, по-різному побудований менеджмент, тому ціни в них і справді різняться. Усе це потребує дуже ретельної оцінки, а не передчасних емоційних висновків.

Але відкриття справи необхідне. Не для того, щоб формально сказати «ми щось зробили» і відкласти тему. Відкрита справа дає комітету повний інструментарій контролю: витребування документів, додаткові запити, аналіз пояснень, проведення перевірок, з’ясування комунікацій між учасниками ринку. Це дозволяє тримати руку на пульсі, швидко реагувати на можливі порушення, і якщо вони є, усувати їх. Якщо ж підвищення цін зумовлене об’єктивними чинниками, а наразі з їхніх відповідей переважно саме так і виглядає, тоді постає просте питання: карати за що?

Комітет може застосовувати санкції лише тоді, коли буде доведено факт змови або іншого порушення конкурентного законодавства. Ми вже опрацювали перші відповіді, отримані від операторів, і зараз надсилаємо додаткові вимоги — вже для того, щоб глибше дослідити не просто рівень маржі, а саме об’єктивність зміни цін і можливі комунікації між учасниками ринку.

У минулі роки схожі справи вже були, але, на жаль, не витримували судового перегляду: тоді акцентували на тому, що у двох великих мереж були однакові ціни, проте цього виявилося недостатньо. Тому зараз нам потрібне не гучне рішення заради ефекту, а професійне доказове розслідування.

— До речі, про дві мережі. Зараз ми багато досліджуємо ситуацію на роздрібних ринках Європи і бачимо, що там ціни зростають набагато швидше, ніж у нас. І зокрема ми виявили цікаву річ: у Німеччині ціни протягом дня синхронно змінюються у всіх операторів — вранці вони вищі, ніж удень і ввечері. У нас часто звертають увагу, що ОККО і WOG синхронно змінюють ціни. Це порушення чи ні?

Питання синхронності цін справді не нове, і воно вже аналізувалося раніше, зокрема й судами, і не на користь АМКУ. Сам по собі факт однакових або одночасних змін цін ще не є автоматичним доказом порушення.

Зараз комітет у межах відкритої справи від 9 березня вчергове вивчає, як саме у поточному періоді формується ціна у великих мережах, які тривалий час тримають схожі цінові рівні. Аналізується не лише ціна на стелі, а й політика лояльності — знижки, картки, їх зміни, а також поведінка компаній у сегментах B2B і B2C. Це важливо, бо саме через ці інструменти може відбуватися фактичне коригування ціни.

Окремо досліджуються кейси, пов’язані з публічними закупівлями й взаємодією між компаніями. Частину таких справ уже відкрито — ще наприкінці 2025 року і на початку 2026-го. У цих кейсах комітет, залежно від обставин, може застосовувати не лише санкції, а й рекомендаційний підхід — тобто вказувати на чинники, які можуть мати ознаки антиконкурентних узгоджених дій, і вимагати їх усунення.

Що стосується нинішньої ситуації з цінами, то відкрита справа якраз і потрібна для постійного контролю: щоб детально відслідковувати, як змінюються ціни у різних операторів, і чи є підстави для втручання. Якщо такі підстави будуть, комітет відразу реагуватиме. Якщо ж порушень не буде виявлено, ми так само відкрито про це скажемо і пояснимо це суспільству.

Якщо підсумувати, то скажу так: сама справа необхідна, і це розуміють зокрема й учасники ринку — вона дає змогу тримати ситуацію під контролем. Сам факт відкриття справи вже сигналізує учасникам ринку, що будь-які спроби скористатися ситуацією під загальний інформаційний шум не залишаться без реакції.

Важливо також розуміти ширший контекст: ринок зараз працює в умовах високих ризиків. Держава активно втручається там, де це потрібно, щоб не допустити перебоїв із постачанням, причому вже з прицілом на наступні місяці. Тому в цій ситуації важливо уникати поспішних звинувачень і бачити повну картину — комплекс заходів, які здійснюються.

Ми живемо в умовах повномасштабної війни, і це безпосередньо впливає на ринок пального. Це глобальний фактор, який визначає як ціни, так і ризики. І подолати ці виклики буде значно легше, якщо буде спільне розуміння ситуації й довіра до ухвалених рішень.

— З довірою справді складно: бізнес у нас часто сприймають як таких собі «кровопивць». Хоча 2022 року, коли ситуація була критичною, ті ж великі мережі працювали разом з урядом, забезпечували ринок, а потім їх звинувачували у зловживаннях. І зараз є ризик, що це знову впливатиме на поведінку компаній.

Ви ставите дуже важливе питання — питання довіри. Бо коли бізнес розуміє, що в кризовій ситуації він бере на себе ризики, завозить ресурс, а потім отримує звинувачення, це реально може стримувати ініціативу. Тому важливо не просто діяти, а пояснювати, чому приймаються ті чи інші рішення, як формується ситуація на ринку, які фактори впливають. Без цього довіри не буде.

Тому комунікація важлива з усіх боків: і з боку держави, і з боку бізнесу, особливо загальнодержавних гравців на ринку.

— У вашому виступі в парламенті ви фактично першим із чиновників відкрито сказали, що в Україні не працює найбільший нафтопереробний завод. Чому ви вирішили зробити на цьому акцент?

У виступі я справді зазначив, що найбільше нафтопереробне підприємство в Україні було зупинене минулого року після ракетних обстрілів. Я навів цей факт як один із аргументів, щоб пояснити загальну ситуацію на ринку. Ми маємо приблизно 85% імпортозалежності, і коли при цьому найбільший НПЗ зазнав таких руйнувань, це не може не впливати на ціноутворення, на логістику і на загальну стабільність ринку.

Імпортозалежність — це не лише про те, що ми купуємо паливо за кордоном. Це ще й про залежність від рішень постачальників. У кризові моменти вони можуть віддавати пріоритет своїм внутрішнім ринкам, і ми це вже бачили на початку березня, коли пішли відмови у постачанні. І тоді навіть великі оператори були змушені звертатися до уряду, щоб стабілізувати ситуацію.

Мета була донести, що ситуація набагато складніша, ніж здається на перший погляд. Бо якби президент з урядом не втрутилися і виник би реальний дефіцит пального, питання ціни відійшло б на другий план. Люди б запитували не «чому дорого», а «де взагалі є паливо». Нема палива, хто винен? Звісно, хто…

— Практичне питання: що робити бізнесу, щоб не отримати претензій від АМКУ? Як правильно формувати ціни?

Ключове правило — не узгоджувати свою поведінку з конкурентами. Будь-які спільні дії у плануванні, прогнозуванні чи встановленні цін є порушенням і тягнуть за собою відповідальність.

Водночас в умовах вільного ціноутворення кожен суб’єкт господарювання має право самостійно визначати свою ціну. Але вона має бути економічно обґрунтованою. Це означає, що в її формуванні повинні враховуватися всі складові: закупівельна ціна, логістика, зберігання, операційні витрати, ризики, і звичайно ж, фактор конкуренції.

Якщо компанія чітко розуміє свою економіку і може пояснити, чому сформовано саме таку ціну, навіть якщо вона і відрізняється від ціни у конкурентів, це вже сильна позиція. У такому разі ні в АМКУ, ні в інших органів підстав для втручання не буде.

— Цікава позиція АМКУ щодо дій уряду і «Укрнафти» у поточній ситуації. Держава публічно наказала мережі працювати без націнки. Уявимо ситуацію: поруч дві АЗС — приватна і «Укрнафта». Державна компанія працює без прибутку, виставляє нижчі ціни, весь потік клієнтів переходить до неї і приватна станція помирає. Чи не є це недобросовісною конкуренцією?

Тут важливо дивитися на контекст. Коли на ринку виникає кризова ситуація, особливо з ризиками дефіциту, уряд може в межах своїх повноважень застосовувати нестандартні рішення для стабілізації.

Я розумію логіку таких рішень: коли ситуація напружена, необхідно дати сигнал ринку і споживачам, що держава ринковими методами впливає на ситуацію. І один із таких сигналів — це робота державної компанії з мінімальною маржинальністю.

Очевидно, що такі рішення не приймаються наосліп. Перед цим оцінюється фінансова спроможність компанії: який у неї запас міцності, які є запаси пального, як вона витримає роботу без звичної маржі, як змінюватимуться ціни закупівлі.

По суті, вільне ціноутворення на ринку є, і коли компанія приймає рішення працювати зі зниженою маржинальністю, це її господарське рішення. Новий потік клієнтів змушує компанію рахувати далі: чи зможуть вони законтрактувати необхідні обсяги пального, чи вистачить ресурсу, щоб утримати ці продажі.

Мені точно відомо, що про якусь окрему державну підтримку цієї компанії в цій ситуації не йдеться. Йдеться про інше — про внутрішній розрахунок: вистояти, пройти цей складний період.

— Ми завжди говоримо про високі ціни і про споживача. Але є й інший бік цієї медалі. Насправді протягом багатьох років ми рахуємо маржу заправних станцій і можемо впевнено сказати, що приблизно 30% АЗС продають пальне без прибутку, а іноді навіть у «збиток». Тобто вони фактично демпінгують і відтягують продажі у сумлінних операторів, погіршуючи їхні показники. Це справжня несумлінна конкуренція! АМКУ може вплинути на це?

Ні. Ні прямо, ні навіть опосередковано — це не зовсім периметр повноважень Антимонопольного комітету.

Сам собою факт того, що хтось продає дешевше або навіть працює без маржі, не порушення. Якщо у комітет надходить заява з такими розрахунками, ми її, безумовно, розглядаємо з урахуванням обставин кожного окремого випадку.

Але дивимося не на рівень ціни як такий, а на те, чи є в цих діях ознаки антиконкурентної поведінки — наприклад, узгоджені дії або зловживання з метою усунення з ринку конкурентів або обмеження доступу конкурентів на ринок. Тобто якщо брати окремо низький цінник, це ще не підстава для втручання. У цьому контексті йдеться швидше про питання податкової дисципліни, прозорості діяльності, але це вже зона відповідальності інших органів.

АМКУ у таких випадках дивиться на інше: чи не призводить така поведінка до спотворення конкуренції саме через заборонені антиконкурентним законодавством дії. Якщо таких ознак не вбачається, підстав для реагування з нашого боку також немає.

Павло Кириленко   Голова Антимонопольного комітету України з вересня 2023 року.   Народився 5 травня 1986 року. Закінчив Національну юридичну академію ім. Ярослава Мудрого (правознавство) і Національний університет «Львівська політехніка» (публічне управління та адміністрування).   Кар’єру розпочав 2008 року у прокуратурі Донецької області, де працював помічником прокурора, згодом — на посадах у підрозділах захисту прав громадян та інтересів держави. Обіймав посади в прокуратурах АР Крим і Генеральній прокуратурі України, зокрема у напрямах фінансово-економічних правопорушень, транспорту та антикорупційних розслідувань. Працював у департаментах процесуального керівництва й спеціальних розслідувань, а також у військовій прокуратурі, де очолював слідче управління Західного регіону та був військовим прокурором Ужгородського гарнізону.   У 2019-2023 роках — голова Донецької ОДА/ОВА.   Має військове звання полковника юстиції. Нагороджений орденом Богдана Хмельницького III ступеня та відзнаками Кабінету міністрів і Державної служби України з надзвичайних ситуацій.